Problema estructural, enfoque y propuesta de solución.
"La eficacia difiere de la eficiencia en el sentido que la eficiencia hace referencia a la mejor utilización de los recursos, en tanto, la eficacia hace referencia en la capacidad para alcanzar un objetivo sin importar si se les ha dado el mejor uso a los recursos".
PROBLEMA Y ENFOQUE
De manera esporádica pero constante hemos leído o escuchado que son muy pobres los niveles de ejecución del canon, especialmente (minero por ejemplo), pero también del sobrecanon y las regalías.
Resaltemos algo: canon, sobrecanon y regalías son transferencias de dinero desde el Gobierno Central hacia gobiernos regionales y municipalidades, esos fondos transferidos pasan a ser responsabilidad de estos dos últimos niveles de gobierno.
¿Por qué escribo ahora? Por una nota periodística de Gestión del 12.07.2022 que nuevamente refresca el tema: "Distritos ejecutaron sólo S/ 1 de cada S/ 4 de su canon, sobrecanon y regalías" (ver aquí nota completa).
El gráfico de esa publicación periodística cumple a cabalidad su función de facilitar la comprensión de los datos que aporta:
También son cotidianas las quejas de pobladores por la insuficiencia de infraestructura -hospitales o pistas/carreteras adecuadas por ejemplo- o de servicios -educación por ejemplo- orientándolas hacia el Gobierno Central, dejando de ver, creo yo con la comodidad o el silencio cínico de los gobiernos regionales o de las municipalidades, que una buena porción de responsabilidad la tienen esa municipalidad que está ahí nomás, en la plaza central del pueblo, o ese partido o movimiento regional que está gobernando su Región, dado que tienen en su presupuesto millones de soles sin ejecutar, o sea, obras y servicios que no se realizan o se realizan mal, perjudicando el bienestar de esos pobladores.
Esto constituye una notable contradicción, pues no es poco común que las localidades más pobres sean, a su vez, la que reciben más canon, sobrecanon y regalías. Veamos lo que dice Ojo Público:
[Texto publicado el 30.05.2021 - En https://ojo-publico.com/2723/la-pobreza-crece-en-las-regiones-mineras-del-peru]
Comex Perú hace el siguiente análisis cualitativo en un texto que abarca hasta el año 2021:
["Análisis del canon, sobrecanon y regalías - Edición Especial" - En https://www.comexperu.org.pe/upload/articles/reportes/reporte-canon-001.pdf - página 20]
Apunta correctamente a defectos estructurales, pero con una omisión importante que abordaré más adelante. Ahora me interesa tomarlo para enfocarme en atribuir responsabilidades:
Ciertamente, se pueden referir otras responsabilidades que atañen al Gobierno Central: si el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es quien finalmente decide si una obra va o no y esta no es relevante para generar beneficio público en la localidad (por ejemplo, construir una mini Estatua de La Libertad emulando a la de Nueva York), no debería ser aprobada; o la demora en la aprobación del expediente técnico final.
De otro lado, es sorprendente, al menos para mí, el destino de los recursos según área o sector (periodos 2009-2021). Esta distribución en principio es aceptable, si bien áreas como Salud (4%) tienen poca asignación; Cultura y Deporte tiene más (5%), lo que, nuevamente, es sobre todo responsabilidad de los gobiernos regionales y municipalidades. Cada realidad subnacional es distinta, pero probablemente se requiera una redistribución, pero más aun, una adecuada supervisión:
[Comex Perú, texto citado, página 17]
Pero hay un elemento adicional no considerado en este análisis cualitativo, lamentablemente estructural en nuestra realidad: la corrupción.
La página Grupo Propuesta Ciudadana comparte una declaración de un experto cusqueño:
["Canon minero: ¿lo usan bien gobiernos regionales y ediles?" Teto publicado el 10.05.2021 - En https://propuestaciudadana.org.pe/comunicaciones/canon-minero-lo-usan-bien-gobiernos-regionales-y-ediles]
Y ya que estamos comentando de la Región Cusco, si volvemos nuestra mirada sobre el cuadro de Gestión, apreciaremos que la provincia de Espinar, donde se desarrolla la mina Las Bambas, de la empresa minera china MMG y que es actualmente un espacio de casi permanente conflicto social, el nivel de ejecución de ese gobierno municipal es (redondeemos) del 21% quedándose sin ejecutar 100 millones de soles.
Sobre este particular es sumamente interesante la correlación que hace un año atrás realizó la Contraloría General de la República del Perú (CGR) entre corrupción y nivel de pobreza:
["Incidencia de la Corrupción y la Inconducta Funcional en el Perú 2020" - Texto digital publicado en agosto de 2021 - En https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2021/INCIDENCIA_DE_LA_CORRUPCION_Y_LA_INCONDUCTA_FUNCIONAL_2020.pdf- página 54]
El análisis muestra que, mientras más elevado es el monto del perjuicio económico (eje vertical), mayor es la brecha de pobreza (eje horizontal). Y no es poca monta. En este mismo texto, la CGR concluye (página 56):
Nuevamente Cusco como referencia, destacando también la Región Apurímac (otra vez, zona de desarrollo de la mina Las Bambas) en "el top 10 del ranking de incidencia".
El daño patrimonial producto de la corrupción y de "inconductas" asciende a 22 mil millones de soles. Trágicamente notable. Si lo ponemos en contexto, es comparable con las siguientes cifras del presupuesto en el Perú para el año 2022:
Representa prácticamente el 10% del presupuesto total del Perú (S/ 197,002 millones).
Representa el 175% del presupuesto del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (S/ 12,546 millones).
Representa más de 25 veces el presupuesto del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (S/ 873.2 millones).
PROPUESTA DE SOLUCIÓN
Hemos anotado que la falta de planificación estratégica a nivel regional, la baja calidad de los estudios técnicos, la falta de capacidades de los funcionarios públicos en los gobiernos subnacionales, la desarticulación entre los gobiernos regionales y los locales (municipalidades) y, de manera muy importante, la corrupción, son factores cualitativos estructurales que perjudican la ejecución de las transferencias monetarias provenientes desde el Gobierno Central por canon, sobrecanon y regalías.
Los 4 primeros factores están estrechamente relacionados con la capacitación. El último (la corrupción) con la supervisión o control.
Propongo desarrollar un programa similar a los CERUMS(2) a ser desarrollado por abogados, economistas, ingenieros industriales, es decir, para no ser limitativos, por profesionales que elegirán ser destacados a los gobiernos regionales y municipalidades, seleccionados y adicionalmente capacitados por el MEF por un periodo razonable (algunos meses) para planificar, elaborar y coordinar lo concerniente a la ejecución del canon, sobrecanon y regalías.
La asignación económica deberá ser más atractiva que la propia del Gobierno Central, para generar interés y demanda, a ser pagada directamente por el MEF y no por el Gobierno Regional o por la Municipalidad para evitar conflictos de interés. Esta asignación económica se puede atender, junto con la selección, capacitación y destaque del personal, con los fondos del canon, sobrecanon y las regalías.
El quinto factor estructural (la corrupción) también podrá ser mejor controlado con este programa, pues el personal destacado estará correctamente identificado por el MEF y se desarrollará bajo protocolos de supervisión que deberán cumplir como parte de su servicio -por ejemplo, con la emisión de reportes mensuales explicando el grado de desarrollo en la ejecución e incidencias, tomando como modelo los informes de sociedades auditoras- bajo sanciones que pueden llegar al cese mediante mecanismos de desvinculación laboral flexibles y no engorrosos.
COMENTARIO FINAL
La idea es ejecutar lo más cercano al 100%, pero buscando apartarnos del cumplimiento cuantitativo, esto es, del ser meramente "eficaces" sin importarnos el uso cualitativo que hemos hecho de los recursos, para enfocarnos en ser "eficientes"(3).
_________________
(1) ¿No nos hace recordar el muy reciente recorte de funciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) aprobada por el Congreso? [ver en El Comercio].
(2) El Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud – Serums, es un programa de servicio a la comunidad realizado por profesionales de ciencias de la salud titulados y colegiados, prioritariamente en las poblaciones más pobres y alejadas del Perú (fuente Ministerio de Salud).
(3) Me hace recordar el caso, aún actual, de la construcción de la Refinería de Talara, por Petroperú, que ha pasado de un presupuesto inicial de US$ 1,300 millones de dólares a US$5,718 millones en abril de 2022. Así, la ejecución deficiente no es únicamente un problema en los gobiernos subnacionales, también lo es a nivel del Gobierno Central o, si se quiere, de empresas públicas bajo supervisión del Gobierno Central.