Derogación del DU 014-2020.
El 25.11.2020 el pleno del Congreso aprobó la derogatoria del Decreto de Urgencia N° 014-2020 que reguló diversas disposiciones relativas a la negociación colectiva en el sector público, la que incluía artículos expresos referidos al arbitraje (ver enlace de Andina).
Lo que dice el Congreso
Un criterio importante que usó el Congreso para tomar esa decisión fue que la tarea de legislar en esta materia le corresponde, preferentemente, al Parlamento y sólo excepcionalmente al Poder Ejecutivo.
En este comentario no nos enfocaremos en esa declaración.
Lo que sí atañe a este Blog es el análisis del dictamen de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso, en el cual menciona que este DU:
Agregando a continuación:
[Dictamen, página 7, acápite III - Texto completo aquí]
Excesos del DU
El DU (ver texto completo aquí) dispuso que el laudo arbitral debía regirse por lo que estableciera el informe económico financiero elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El desacato era impugnable por la causal de "nulidad" por el procurador respectivo, agregando amenazante el DU "sin perjuicio de las acciones civiles y penales correspondientes, independientemente de las acciones administrativas contra los que resulten responsables" (todas estas referencias son del artículo 6.4).
Uno se pregunta, ¿acciones contra quién? No se precisa, pero ciertamente un árbitro se sentiría amenazado, siendo, además, que el árbitro desobediente sería excluido del registro de árbitros (numerales 3 y 4 del artículo 7.2), quedando en manos del Ministerio de Justicia "defin(ir)... otras causales de exclusión" vía decreto supremo. Cabe agregar que el registro de inclusiones y exclusiones de árbitros estaba bajo dominio de SERVIR.
El DU también establecía con relación a laudos arbitrales anteriores a su vigencia que, si alguno de aquellos afectaba la disponibilidad presupuestaria de la entidad pública, el Ejecutivo podría iniciar su revisión a fin de inaplicarlo total o parcialmente de manera temporal (Primera Disposición Complementaria Transitoria), encomendando a un reglamento la tarea de definir cómo se haría(*).
En su Segunda Disposición Complementaria Transitoria el DU puso en manos de SERVIR la elección del presidente del tribunal arbitral en caso los otros dos árbitros no se pusieran de acuerdo en quién sería (tercer párrafo); además, esos dos árbitros también tenían que ser "autorizados" por SERVIR (segundo párrafo).
Entonces, el DU era, en mi opinión, claramente intervencionista. Al árbitro se le permite un estrecho campo de movimiento encorsetado por el llamado Informe Económico Financiero del MEF.
Claro que la contraparte -el sindicato- puede ofrecer un informe propio, pero el DU no da pie para que el árbitro considere que éste es mejor que el informe del MEF o, dicho de mejor modo, si así lo considera no es relevante, pues está expresamente obligado -bajo sanción de exclusión y bajo amenaza de demanda civil y denuncia penal- a limitarse a lo indicado por el MEF.
Ello, dando por supuesto que el árbitro desee darle la razón al sindicato, pues ya hemos visto que todos los árbitros son "autorizados" por SERVIR.
El Poder Ejecutivo posiblemente habría deseado en ese momento dar un mensaje de objetividad en el tratamiento de las negociaciones colectivas del sector público, pero el resultado es que este DU no abona en ese sentido, pues, cuando menos, no da una percepción de transparencia; máxime si por norma reglamentaria -o sea, de inferior rango- se definiría tanto otras causales de exclusión de los árbitros como, en cuanto al "producto", la amplitud de la inaplicación temporal del laudo ganado anteriormente por el sindicato.
Reflexión
No quiero ser completamente negativo en este comentario.
Hay un interesante y reciente análisis de Actualidad Laboral indicando que, al menos, el Poder Ejecutivo se animó a legislar sobre la negociación colectiva en el sector público ante la inactividad del Poder Legislativo, mencionando que, con las críticas que puedan haber, brindaba una regulación sobre la materia (ver aquí).
Incluso el Congreso, que afirma que este tema debe quedar en sus manos, tiene un único proyecto (N° 3841/2018-PE / ver aquí) que también propone la nulidad del laudo en caso los árbitros "incumpl(an) lo indicado en el respectivo Informe (Económico Financiero)" del MEF (artículo 45.2a). Así, en este aspecto no hay ninguna diferencia.
En esta línea de reflexión es importante tomar en cuenta que en una negociación colectiva de entidades del sector público no sólo se pone en juego el legítimo interés de los sindicalizados, sino también, por otro lado, la economía y las finanzas del Estado, pues las decisiones tomadas -llamados "laudos"- no sólo repercutirán directamente en los afiliados al sindicato, sino, poco más tarde, en el bolsillo de todos los peruanos, ya que afectan el Presupuesto de la República.
Sin duda, la sindicación, negociación colectiva y el arbitraje son expresiones tanto de derechos de las personas reconocidos constitucionalmente, como de su libertad de ejercicio y de autorregulación. Pero, precisamente, se ejercen en armonía con la Constitución.
En ese sentido, el Convenio N° 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), reconocido por el Perú, establece:
Artículo 8
La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o (...) el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados.El subrayado que he incluido resalta que esta vía de solución de conflictos no sólo se ejerce, sino que se ejerce conforme a las condiciones que tenga cada nación.
Por tanto, si bien hay libertad de negociación y arbitraje, incluso los convenios internacionales reconocen que esa libertad tiene un límite: las condiciones que ofrece cada país.
Así, tal vez los trabajadores de la entidad pública XX quieran duplicar o triplicar sus ingresos anuales, pero por mandato reconocido constitucionalmente al ratificarse este Convenio, ellos y los tribunales arbitrales tienen el deber de analizar cuáles son las condiciones viables que puede ofrecer esa entidad para brindarles lo que pretenden.
El Convenio N° 154 de la OIT sobre la negociación colectiva, si bien aún no ratificado por el Perú, dice:
Artículo 7
Las medidas adoptadas por las autoridades públicas para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva deberán ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores.Es consejo para nuestras autoridades que deberían seguir.
Propuesta
Una alternativa para escapar del entrampamiento es permitir que un pull de especialistas elegido por el sindicato participe en la elaboración del Informe Económico Financiero del MEF. No se trata de que necesariamente lleguen a un acuerdo unánime sobre qué debe concluir el informe, pues ese pull podría emitir una decisión en discordia, pero al menos participó y conoció los documentos de trabajo que llevaron al MEF a adoptar los términos de su Informe, teniendo -por ende- una posición de más equilibrio con su contraparte (la entidad del Estado) al momento de desarrollar la negociación colectiva y el posterior arbitraje.
Incluso se podría permitir que el MEF elija entre (i) la participación del pull o (ii) darle la libertad al tribunal arbitral de optar, si así lo estimase, por el informe de parte (del sindicato) o incluso (iii) decidir de una manera mixta, bajo un análisis propio, sin necesidad de tomar enteramente lo dispuesto en uno u otro informes.
Recordemos que hoy rige -tanto para el laudo en negociación colectiva del sector privado como en el público- la limitación de no poder establecer una solución distinta a la propuesta por las partes, recurriendo el tribunal, como máximo, a la posibilidad de "atenuar" posiciones(**).
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(*) Grosso modo, un laudo es una sentencia hecha por un tribunal privado, pero goza de la misma consideración que una decisión del Poder Judicial. ¿Se imagina que un Decreto Supremo estableciera reglas para dejar temporalmente sin efecto sentencias del Poder Judicial?
(**) TUO de la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo, artículo 65.- "El laudo no podrá establecer una solución distinta a las propuestas finales de las partes ni combinar planteamientos de una y otra. El laudo recogerá en su integridad la propuesta final de una de las partes. Sin embargo, por su naturaleza de fallo de equidad, podrá atenuar posiciones extremas (...)".